作者：胡红江

    酝酿已久、备受关注的《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）终于出台与我们见面了。这是经过十年“修炼”、数易其稿拿出来的最新解决方案。经过认真研读，我们认为这是一部因地制宜、循序渐进、有利有节、稳步实施的方案，是一部既有改革力度，又拿捏得当，恰到好处，为我国盐业量身定制的方案，符合十八届五中全会“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。笔者依据40多年从业经验深切感到，《方案》亮点凸显，值得我们着力做好；《方案》揭示出改革中的难点，值得我们高度重视；落实《方案》也有几大关键点，需要我们牢牢把握。归纳起来，有以下亮点：
    亮点一.坚持专营制度，维护了盐行业稳定。食盐的特殊性和碘盐供应的社会公益性是坚持食盐专营的充分理由，坚持食盐专营就是为了确保食盐质量安全和供应安全。完善食盐专营在制度设计上体现在四个方面，一是完善盐业法律法规体系，按照新的运行机制修改完善《食盐专营办法》等三部涉盐法规，坚持依法治盐；二是完善食盐定点生产制度，“不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增”，扶持具有核心竞争力的现有食盐生产企业做优做强；三是完善食盐批发环节专营制度，“其他各类商品流通企业不得批发经营食盐”，“不再核准新增食盐批发企业，维持现有企业数量”，确立食盐批发企业在流通领域中的专营地位，同时允许专营企业之间展开竞争，既激发市场活力，又做到有序竞争；四是完善食盐专业化监管体制，继续由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督，条件成熟时将监管职能移交食品药品监管部门或市场监管部门，充分发挥了现有食盐监管机构和队伍的作用。这样做使食盐专营体制中最重要的法规、机构、经营权限和监管职能得到完善和坚持，有利于盐行业稳定发展，逐步融入市场经济。
    亮点二.强化监管措施，保障了食盐安全。本轮改革把确保食盐安全放在首位。在指导思想中明确“以确保食盐质量安全和供应安全为核心”，四条主要原则中第一条就是“突出食盐安全”。主要措施是构建了以盐业主管机构专业化监管、与公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品等部门综合监管的体系。具体措施也很明确。如，加快建设食盐电子追溯体系，建立食盐储备体系，加快企业信用体系建设，加强科学补碘工作，加强应急机制建设等等。明确了各级政府、执法部门、食盐专业化监管机构的职责，落实了各自的责任。
    亮点三.实行产销见面，激发了企业活力。这是本轮改革最有力度的措施之一，也是盐行业供应侧结构改革的题中应有之义。“取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体。”有效解决了多年来社会舆论对盐业体制的诟病，还原了生产企业的市场主体地位，赋予其生产、销售自主权、定价权和自有品牌权，允许生产企业进入流通和销售领域，以自有品牌开展跨区域销售活动，可以自建销售渠道，也可以委托有资质的批发企业经销，有利于以生产企业为龙头打造食盐产销集团。
    亮点四.取消诸多限制，促进了市场竞争。”释发市场活力“是本轮改革的重要原则。《方案》取消了食盐批发企业只能在本行政区划内销售的规定，使过去大量视为“私盐”的跨界销售合法，减少不必要的稽查，打破贸易壁垒；取消食盐国家指令性计划，由企业自主确定生产销售数量，做到以销定产；取消自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，打通流通环节，做到货畅其流，发挥市场调节作用，有利于形成统一规范的食盐市场。
    亮点五.放开政府定价，释放了改革红利。改革食盐定价机制也是本轮改革的重大举措，放开历来由国家决定的食盐出厂价、批发和零售价，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。这就促使企业在提高产品质量、增加花色品种、改善服务态度、充分满足消费者需求上下功夫，彻底摒弃过去“官盐”作风，真正实现无论产品还是服务都按质论价。放开政府定价，在产品质量提升、新产品研发、细分市场开发、服务质量改善等方面能够收到立竿见影的效果。盐价随行就市，为优势企业增加新的动能，有了更大获利空间；竞争的结果，也使老百姓在价格、服务上能够得到更多实惠。
    亮点六.建立储备制度，增强了政府调控手段。历史证明，食盐是一种须臾不可缺少的特殊商品，每当发生自然灾害和突发事件，总是伴随出现食盐抢购风潮，严重影响人民生活和社会稳定。本轮改革明确，建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，各省（区、市）储备不低于1个月食盐消费量；食盐生产、批发企业设定最低库存和最高库存，防止食盐市场供应短缺和企业囤积居奇，且最低库存不低于平均1个月销量。这是盐业历史上首次建立食盐储备制度，完善了食盐专营制度，能够有效防范食盐脱销和抢购情况发生，保障必需品供应和社会稳定。
     盐业体制改革既要释放市场活力，又要确保用盐安全；既要以市场手段配置资源，又要实现重大公共政策目标，在制度设计上有难点，在保证落实上也有困难，归纳起来有以下几点：
1.盐的总产能严重过剩。这是本轮改革的大背景。截至2014年，我国盐的产能达到10970万吨，产量达到9210万吨，而食盐包括各种加工用盐消费量为1031万吨，仅占总产量的11%；食盐定点生产企业产量达到4400万吨，是食盐消费总量的4.26倍。食盐价格高于工业盐，使得生产企业争先扩大食盐产量，过去表现为争”计划指标”，改革后则表现为争夺市场份额，将会出现打”价格战”等恶性竞争手段。从源头治理必须“去产能化”。
        2.市场监管难度加大。食盐和工业盐在外观上和理化指标上很难区别，工业盐转为食盐销售很难识别。在产能过剩情况下，工业盐价格远低于食盐，利益诱使不法商贩千方百计将工业盐冒充食盐销售。由于化学工业高速发展，产生大量化工废渣盐，目前还没有建立处置废渣盐的法律法规和机制，废渣盐流入食盐市场的情况可能加剧。改革前，各级盐务管理部门抓市场监管，是以盐业公司投入大量财力人力来支撑；改革后，盐业公司获利空间大幅度压缩，有些历史包袱重的公司还将出现生存困难，难于支撑市场监管投入，本级政府如果不安排资金投入，市场监管将出现较大问题。《方案》虽然要求相关执法部门各司其职，密切配合，依法加强食盐安全监管，但如果没有可操作性实施办法，没有建立联合行动机制，就很难形成合力，单靠盐业监管部门无法承担监管重任。
     3.价格波动常态化。在几十年计划经济体制下，靠盐业公司内部平衡利润，食盐零售价超稳定，各地零售价基本一样，多年来价格也基本没有上下波动。在市场定价条件下，零售价将有高有低，有涨有落，运费差别将体现在盐的零售价中，边远地区盐价将高于中心城市，人们将要适应盐价波动起伏和价格不一的现实。
     4.批发企业处境困难。生产企业自建销售渠道，直接进入市场，将大大压缩批发企业的生存空间，即使委托盐业公司代理销售，也会大大降低其盈利水平，盐的包装物及价格也将由生产企业自主决定，批发企业单靠经营食盐将难以维持公司运营。那些没有产销一体化、没有开展综合性商品流通业务、没有形成积累、人员包袱较重的批发企业将出现生存危机。
    顺利推进盐业体制改革，要充分发挥亮点，破解难点，全力抓好关键点：
    1.严格控制食盐产量。《方案》明确，由国务院盐业主管机构负责制定盐业发展规划和产业政策。盐业体制改革后，盐业主管机构将会出台相应的配套措施及实施细则，当务之急就是要制定新的产业政策，限制过剩产能，消化落后产能，和各地政府严格把关，在过剩产能未消化前坚决不允许扩大生产能力，不允许上新的制盐项目。由中国盐业协会发挥协调服务功能，加强行业自律，产销双方信守公约，做到以销定产，实现产销平衡。
    2.防止市场无序竞争。《方案》在“总体要求”中提出：“建立公平竞争、监管到位的市场环境”。为防止改革后出现市场无序竞争，制定了系列管控措施，主要有：一是加快建设电子追溯体系，实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究。二是明确进入食盐生产经营领域的主体，严格审核食盐生产、批发许可资质，淘汰不符合《食品安全法》及规范条件的企业；三是依靠各级价格管理部门建立盐价监测、管控机制，特殊情况下采取价格干预或其他紧急措施，防止食盐价格异常波动；四是加快信用体系建设，将食盐生产、批发企业负责人和企业的信用记录纳入国家统一的社会和行业信用体系，对拟进入食盐生产、批发领域的社会资本要在准入前公示有关信息；五是加强应急机制建设，各级盐业主管机构研究制定食盐供应应急预案，并向同级政府应急管理部门备案；六是建立政府有关部门协作联动机制，形成监管合力。这些措施落实到位，能够有效防控市场无序竞争情况发生。
    3.确保边远贫困地区和民族特殊地区合格碘盐供应。在“十三五”规划期间，我国政府启动了新一轮“脱贫攻坚”行动，这是全面建设小康社会的决胜战役。边远贫困和边疆民族地区是碘缺乏病严重流行地区，改革前，各级政府投入大量财力，盐业公司密切配合确保了碘盐供应，实现了消除碘缺乏病阶段性目标。作为一项持续坚持的重大公共卫生政策，改革后这项工作要继续予以高度重视，着力抓好，食盐经营企业也要继续履行社会责任。《方案》以专门篇幅作了布置安排，关键在于坚持落实既定政策，巩固已经取得的成效。
‌    4.培育具有核心竞争力的产销集团。《方案》在“总体要求”中提出，“培养一批具有核心竞争力的企业，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制”，并以专门篇幅要求盐业企业通过深化改革做优做强。如：“鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行重组”，“鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合”，“允许各类财务投资主体以多种形式参与，向优势企业增加资本投入，支持企业通过资本市场或公开上市等方式融资”。为了支持食盐批发企业改革，允许食盐批发企业跨区域经营，并明确规定，“省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营”，这样既鼓励大企业在全国范围内发展，又防止市场主体过多造成恶性竞争。为了解决食盐批发企业业务单一的问题，《方案》“鼓励盐业企业依托现有营销网络，大力发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，开展综合性商品流通业务”，促进流通企业向现代商贸服务企业转型升级。《方案》还明确，为解决国有盐业企业历史遗留问题和兼并重组中遇到的资产问题，各级政府要统筹考虑，给予扶持政策。接下来，决策和监管层在出台的配套政策和实施办法中，还会出台系列政策，其目的就是为了打造一批具有核心竞争力的企业集团，引领行业健康发展。